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O país adotou um modelo de polícia que ainda está fortemente atrelado à defesa do Estado, e não à defesa do cidadão. É um modelo híbrido, no qual convivem uma polícia investigativa de caráter civil e uma polícia preventiva de caráter militar

por Luís Antônio Francisco de Souza

Em agosto de 2010, o governo do presidente Lula sancionou uma lei que atribui poder de polícia às Forças Armadas. Os militares passaram a exercer atividades policiais, como revistar pessoas, veículos, embarcações, bem como deter indivíduos considerados suspeitos em áreas de fronteira.

A Polícia Militar, principal corporação policial do país, responsável pelo policiamento ostensivo e preventivo, é organizada militarmente e subordinada, em última instância, ao Exército brasileiro. As ações voltadas para a gestão da insegurança urbana são em grande medida articuladas em torno do trabalho policial militar: limpeza das “cracolândias”, reintegração de posse de áreas ocupadas, gestão dos enclaves urbanos e de grupos sociais considerados párias.

Estamos diante de uma nova onda de militarização da segurança pública no Brasil? A discussão refere-se à definição dos crimes cometidos pelos policiais militares, em funções de policiamento, como crimes militares e, portanto, como transgressões disciplinares, submetidas a um código, a um processo e a uma justiça militar próprios. Esse sistema seria responsável pelo desrespeito aos direitos dos cidadãos e daria suporte às práticas violentas dos policiais na sociedade brasileira.

Mas a militarização é um fenômeno mais amplo e refere-se ao processo de adoção de modelos, doutrinas, procedimentos e pessoal militares em atividades de natureza civil (Zaverucha, 2005 e 2010).

Embora as competências institucionais da polícia e das Forças Armadas sejam claramente diferentes, as zonas de fronteira sempre existiram e continuam existindo nos dias atuais. A polícia procura manter a ordem pública e a paz social trabalhando contra o crime e na gestão dos conflitos sociais de forma permanente e com vigilância constante; já o Exército procura manter a soberania de um país contra a intervenção externa de um inimigo.

Embora a autorização para o uso da força seja uma característica fundadora dessas duas instituições, é importante ressaltar que a polícia é caracterizada pela ausência do uso sistemático da força, enquanto o Exército preconiza o uso da arma como instrumento dissuasório por excelência. Além do mais, a doutrina, o armamento, a instrução e o treinamento da polícia e do Exército são necessariamente distintos.

A polícia não deve aprender nem usar táticas de guerra, assim como o Exército não deve ensinar ou usar técnicas de policiamento em contextos urbanos, por exemplo. Mas o país adotou um modelo de polícia que ainda está fortemente atrelado à defesa do Estado, e não à defesa do cidadão. É um modelo híbrido, no qual convivem uma polícia investigativa de caráter civil e uma polícia preventiva de caráter militar (Zaverucha, 2005).

Nos debates atuais não é mais e tão somente o uso da força que define a noção e a prática de polícia. Essa definição mantém a proximidade conceitual da polícia e do Exército. Há muita ambiguidade aí que, evidentemente, nos alerta para um problema ainda não totalmente resolvido nas jovens democracias continentais (Bayley, 2001; Lima, 1995).

O debate sobre a militarização da segurança pública não se esgota aí. Os municípios, que historicamente já tiveram sua cota de responsabilidade na área da segurança, desde a Constituição de 1988 passaram a ter a prerrogativa de criar suas guardas policiais. Na Constituição, entretanto, os municípios poderiam criar guardas apenas para ajudar na fiscalização de serviços públicos e na proteção de patrimônios municipais. Mas desde então várias cidades brasileiras vêm formando seus pequenos exércitos de policiais armados, muitos dos quais carreando poderes de polícia ou auxiliando as polícias em funções essencialmente de combate ao crime (Sento-Sé, 2005).

O efetivo de policiais armados vem crescendo, acompanhando a pressão midiática por mais segurança e − por que não dizer? − seguindo de perto o crescimento exponencial do mercado privado de segurança, que conta com um efetivo três vezes superior ao efetivo policial oficial. E, como face de mercadodesse processo de crise pública, as feiras de equipamentos de segurança amealham quantias vultosas tanto de investidores particulares como de compradores públicos, excitados com as últimas novidades em termos de artefatos de segurança, sobretudo os eletrônicos.

Houve um avanço institucional importante com o chamado Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826/2003), que colaborou para dificultar a injeção de armas no mercado, criando regras mais duras para a compra, porte e uso de armas no país. O estatuto tentou limitar às cidades com 500 mil habitantes ou mais a criação de guardas armadas. Mas hoje os municípios com população acima de 50 mil habitantes já podem ter guardas civis armadas (Souza Neto, 2008).

Embora na última década os crimes de homicídio cometidos por policiais militares em serviço sejam passíveis de julgamento pela justiça comum, mediante processo investigatório que se inicia tanto na caserna quanto na delegacia de polícia civil, os policiais militares ainda estão submetidos à justiça castrense. Seus crimes ou desvios são investigados e julgados por meio de mecanismos e comissões disciplinares militares. O policial no seu trabalho civil responde à corregedoria de polícia, que tem características essencialmente militares e é uma forma de controle disciplinar interno.

Nos últimos anos, no Brasil, as ouvidorias de polícia foram criadas, mas estas não têm poder de investigação, resumindo-se a coletar denúncias e encaminhá-las às autoridades processantes. O controle externo das polícias militares ainda é pouquíssimo desenvolvido no país, o que dá a elas amplas margens de arbítrio em uma função essencialmente civil, que é a da segurança pública.

Sob o influxo do chamado narcotráfico, do contrabando de armas e de bens, do tráfico de pessoas e do terrorismo, a política norte-americana tem insistido na intervenção direta nos países produtores de drogas, por meio de uma forte militarização das ações policiais, com emprego de armas, helicópteros, técnicos especializados em guerrilhas, pessoal com formação militar, etc.

A militarização da segurança torna-se tema da pauta política nos debates eleitorais: controle de fronteiras, fortalecimento dos comandos do Exército nas áreas de passagem e de fluxo de pessoas e bens, equipamentos eletrônicos de vigilância, investimentos em equipamentos e renovação das frotas terrestres e aéreas.

As nações indígenas e os remanescentes de quilombos veem seus direitos históricos à terra e ao desenvolvimento sustentável, com a manutenção de suas culturas distintas e únicas, serem condicionados à lógica da segurança nacional, da integridade e indivisibilidade do território. Os movimentos sociais, particularmente os de sem-terra, são vistos como ameaça ao Estado e, portanto, vêm sendo monitorados de perto pelas polícias e pelo setor de inteligência do Exército. As demandas sociais e políticas esbarram em considerações de segurança estratégica.

Em nossas atuais sociedades complexas e dinâmicas, o problema da militarização da segurança, portanto, deve ser colocado em perspectiva. Identifico três aspectos correlacionados para que possamos compreender o problema e colocá-lo em perspectiva analítica.

Em primeiro lugar, o Exército, e as Forças Armadas de forma mais ampla, penetra profundamente na organização das polícias militares, mantendo-as sob sua autoridade. Os secretários de segurança são provenientes da carreira militar; as guardas municipais estão sendo comandadas e formadas por membros ou ex-membros das forças e da própria Polícia Militar; há o atrelamento da Polícia Militar aos comandos regionais do Exército; o armamento da polícia é controlado pelos militares; e a formação dos policiais militares ainda tem forte característica de guerra, ou seja, há ainda nas forças uma doutrina que vincula defesa externa e defesa interna.

Em segundo lugar, a estrutura e a organização das polícias militares ainda são feitas de acordo com o modelo e a disciplina militares; a força militar continua sendo essencialmente aquartelada; há baixo grau de accountabilitye controle social; nas academias há pouco treinamento específico de caráter essencialmente policial; a formação continua fortemente militar; a linha hierárquica é muito forte e pouco flexível; há o sistema de duplo ingresso na carreira policial; os praças têm baixíssima possibilidade de vir a compor a elite da força policial; os cargos superiores passam pelo crivo da seleção,  pela formação no ensino médio, e são muito competitivos; o uniforme ainda remete ao modelo militar; os crimes cometidos pelos policiais são caracterizados como militares; há justiça militar e isolamento militar.

Em terceiro lugar, o próprio Exército começa cada vez mais acentuadamente a assumir, por pressão popular e por acordos internacionais, papéis de policiamento. Os exemplos são diversos, e não é necessário nos alongarmos muito. O Exército foi chamado para prestar segurança na conferência da ONU para o meio ambiente, a famosa Eco 92; em várias oportunidades, interveio em ações nas favelas do Rio de Janeiro; teve e continua tendo papel na viabilização dos projetos de construção e reforma de moradias e de acessos às comunidades do Rio de Janeiro, dentro do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); e tem papel destacado nas missões de estabilização da ONU no Haiti. Os militares que foram destacados para essa missão em particular eram treinados pela polícia para lidar com um contexto de guerrilha urbana e ameaças de gangues de jovens, por exemplo. O tema da policialização das Forças Armadas merecerá dos pesquisadores mais atenção e pesquisa nos próximos anos (Brito e Barp, 2005; Mariano e Freitas, 2002; Fontoura, 2005).

A sociedade brasileira precisa encontrar o caminho da reforma policial e da construção de políticas de segurança pública que impliquem um novo modelo de gestão da insegurança e do crime, que passem pela defesa incondicional dos direitos humanos e da qualidade de vida para parte fundamental da população (Silva, 2008; Soares, 2000).

A Primeira Conferência Nacional de Segurança Pública (Conseg, 2009), que representou um marco importante na discussão de um novo modelo de segurança no Brasil, colocou em debate a desmilitarização das polícias. O resultado dos debates, que mobilizaram vários setores da sociedade brasileira e refletiram um consenso jamais atingido antes na área da segurança, foi a aprovação de duas diretrizes que propõem a desmilitarização:

− “Realizar a transição da segurança pública para atividade eminentemente civil; desmilitarizar as polícias; desvincular a polícia e corpos de bombeiros das Forças Armadas; rever regulamentos e procedimentos disciplinares; garantir livre associação sindical, direito de greve e filiação político-partidária; criar código de ética único, respeitando a hierarquia, a disciplina e os direitos humanos; submeter irregularidades dos profissionais militares à justiça comum”;

− “Criar e implantar carreira única para os profissionais de segurança pública, desmilitarizada, com formação acadêmica superior e especialização com plano de cargos e salários em nível nacional, efetivando a progressão vertical e horizontal na carreira funcional”.

Nos anos 1990, houve um renovado ânimo para discutir polícia no Brasil a partir da proposta de unificação das duas polícias estaduais (estranhamente essas discussões nunca colocam a Polícia Federal na equação). Mas o debate chegou a um beco sem saída. Talvez hoje seja o caso de retomá-lo com base em uma análise mais ampla sobre os benefícios da desmilitarização da segurança.

As festejadas experiências cariocas das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), por exemplo, são importantes iniciativas de pacificação dos espaços sociais urbanos na medida em que introduzem a chave do policiamento de proximidade e permanente nas comunidades antes dominadas pelos traficantes e pelas milícias. Mas as UPPs ainda estão fortemente atreladas ao modelo militar da ocupação territorial, e os policiais estão sempre esperando o momento em que a ordem de cima venha para sua desmobilização.

O modelo de Polícia Militar continua fortemente atrelado à ideia de segurança nacional. As metáforas cotidianas ligadas à segurança são ainda militares: combater o crime, eliminar o inimigo etc. O controle das drogas e das armas ainda tem conexão com o modelo militar, com forte influência das estratégias adotadas pelos Estados Unidos na “guerra às drogas”.

As unidades de polícia especializadas no Brasil são fortemente militarizadas e apresentam os indicadores maiores de violência policial e de isolamento institucional. Aparentemente, o problema não é o militarismo per se, pois é possível criar estruturas militares responsáveis e mais transparentes. O problema é que o militarismo, no modelo existente no país, fecha o campo da segurança para outros modelos e possibilidades. Além de o militarismo considerar a segurança um problema de Estado de defesa da soberania, ele reforça a ideia equivocada de que a segurança deve ter uma dimensão meramente policial, de combate aos criminosos de rua, e não um problema que necessita de estratégias amplas e versáteis de políticas públicas.

Luís Antônio Francisco de Souza

Professor doutor da Universidade Estadual Paulista (Unesp) em Marília.

Ilustração: Daniel Kondo
BAYLEY, D. Padrões de policiamento. São Paulo: Edusp, 2001.
BRITO, D. C.; BARP, W. J. (Orgs.). Violência e controle social: reflexões sobre políticas de segurança pública. Belém: Numa/UFPA, 2005.
FONTOURA, P. R. C. T. da. O Brasil e as operações de manutenção da paz das Nações Unidas. Brasília: Instituto Rio Branco, 2005.
LIMA, R. K. de. A polícia da cidade do Rio de Janeiro: seus dilemas e paradoxos. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
MARIANO, B.; FREITAS, I. (Orgs.). Polícia: desafio da democracia brasileira. Porto Alegre: Governo do Estado do Rio Grande do Sul, 2002.
SENTO-SÉ, J. T. (Org.). Prevenção da violência: o papel das cidades. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005.
SILVA, L. A. M. (Org.). Vida sob cerco: violência e rotina nas favelas no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Faperj/Nova Fronteira, 2008.
SOARES, L. E. Meu casaco de general: quinhentos dias no front da segurança pública do Rio de Janeiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2000.
SOUZA NETO, C. P. Segurança pública na Constituição Federal de 1988: conceituação constitucionalmente adequada, competências federativas e órgãos de execução das políticas. Atualidades Jurídicas,
n. 1, mar./abr. 2008. Disponível em: .
ZAVERUCHA, J. FHC, Forças Armadas e polícia: entre o autoritarismo e a democracia, 1999-2002. Rio de Janeiro: Record, 2005.
ZAVERUCHA, J. A doutrina da garantia da lei e da ordem e o crescente envolvimento das Forças Armadas. In: LIMA, R. K. et al. Conflitos, direitos e moralidades em perspectiva comparada. Rio de Janeiro: Garamond, 2010. Vol. II.ização do centro junto ao Coletivo Desentorpecendo a Razão, do qual participa.

Publicado originalmente no diplomatique

Por Renato Janine Ribeiro
O PT está fazendo muita falta ao Brasil: na oposição… Dizendo isso, não estou criticando – aliás, nem elogiando – seu governo; só constato que desde 2003, quando ele ganhou as eleições para a Presidência da República, não tivemos mais oposição digna desse nome. Mas, na verdade, pode ser que em quase dois séculos de história independente tenhamos tido apenas dois ou três partidos que realizassem uma significativa oposição democrática. Dois: o MDB (depois, PMDB), no período de 1965 a 1985, e o PT, de sua fundação até 2002. Talvez três, se incluirmos o pequeno Partido Democrático, no final da República Velha e com atuação restrita a São Paulo.
Tivemos outras oposições, mas não foram significativas e, quando o foram, não foram democráticas. Em nosso primeiro século de vida independente, as eleições foram manipuladas (no Império) ou fraudadas (na República Velha). Na Primeira República, dominada pelas oligarquias, só dava para enfrentá-las de armas na mão – daí, a interminável guerra civil do Rio Grande do Sul, a mais breve no Ceará e a rebelião de Princesa, em 1930, na Paraíba. Nosso primeiro período democrático, de 1945 a 1964, teve um partido significativo de oposição, a UDN, mas desde o suicídio de Getúlio Vargas, em 1954, ela tendeu ao golpismo, largando suas iniciais intenções democráticas. Só em 1965 surge nosso primeiro grande partido democrático, o Movimento Democrático Brasileiro, que reunirá as oposições à ditadura, mas tardará 20 anos a pôr-lhe fim.
A oposição tem de suar, para conquistar o povo
O MDB (desde 1980, PMDB) marca uma mudança na história do Brasil. Enfrentou a ditadura, mas com métodos e ideais da democracia. Adotou uma política de alianças, reunindo de tudo, inclusive gente pouco digna, mas sob a liderança de nomes notáveis, como Ulysses Guimarães. Praticou, assim, o diálogo. Sua moderação, embora incomodasse a vários, assegurou aos radicais um guarda-chuva protetor. Teve sucesso, pois seu trabalho de formiga concorreu seriamente para o fim da ditadura; e não o teve, já que após 1985 se converteu, rápido demais, em partido fisiológico. Mas sua história merece respeito.
Nosso segundo partido democrático também demorou duas décadas para chegar à Presidência. O PT conseguiu uma façanha admirável: uniu os descontentes de esquerda, somando ideais até divergentes num propósito comum, e o fez com muito trabalho (este é meu ponto, aqui: não se faz oposição sem suar). Esses dois partidos verteram muitíssimo suor, um tanto de sangue e provavelmente muitas lágrimas. No caso do PT basta pensar, primeiro, nos mortos do partido ou próximos a ele, em lutas de sem-terra e outros perseguidos. Eldorado do Carajás marcou um corte nítido entre os petistas e os tucanos, pois era do PSDB o governador do Pará, quando sua polícia massacrou os sem-terra, em 1996. Pensemos, segundo, nas ações petistas que exigiram disciplina e trabalho, como a Caravana da Cidadania. Tudo isso rendeu frutos, desde 2002.
O que falta à oposição atual, para se tornar significativa e ao mesmo tempo agir nos quadros da democracia? Antes de mais nada, a disposição a dar o sangue (em sentido figurado) ou, em sentido literal, a suar de tanto trabalho. Infelizmente, isso mal se vê. Uma dirigente da Associação Nacional de Jornais disse há dois anos que, na falta de uma oposição consequente, a grande imprensa assumiu o papel de opositora. A frase é infeliz, porque o compromisso da imprensa não é fazer oposição, mas dizer a verdade – ideal nada fácil, mas que não se pode abandonar – porém expressa uma triste realidade: o PSDB terceirizou o papel de se opor. Ele o delegou a alguns jornais e revistas que, por preguiça, preferiram o caminho fácil dos escândalos ao mais difícil de um monitoramento sério das ações de governo (e da oposição).
Será também uma certa preguiça a principal razão para a inércia da assim chamada oposição? Suas duas vertentes, o PSDB e em menor medida os verdes, parecem acreditar que basta ter razão para atingir o poder. Mas na política o fundamental não é ter razão, é convencer. Apostar tudo na ideia de que temos razão nos faz acreditar que quem pensa de outro jeito é patife ou, na melhor das hipóteses, ignorante – o que é um desrespeito ao soberano na democracia, o povo. Vejam, nas redes sociais, o desdém de alguns simpatizantes da oposição pela maioria de pobres. Mas não dá para fazer oposição preguiçosa. Pensemos na história dos tucanos. O PSDB, desde que nasceu, em 1988, esteve perto do poder. Alguns de seus grandes nomes foram ministros de Collor, e o próprio partido por pouco não o apoiou. Em 1994, a escolha pessoal de Itamar Franco, quase no estilo do PRI mexicano, levou Fernando Henrique à Presidência – mas qualquer nome, no bojo do Plano Real, ganharia as eleições daquele ano.
FHC é alguém especial. Ele soube converter a fortuna em virtù, para usar os termos de Maquiavel, isto é: converteu a sorte em capacidade própria. Mas perdura o fato de que o PSDB não parece disposto a suar na oposição. Isso é pena. Se ele não fizer suas caravanas da cidadania, se seus militantes não se esfalfarem, se seus líderes continuarem esperando que o poder lhes caia nas mãos, nunca serão oposição de verdade. Ora, numa democracia, para um partido se tornar governo, é preciso primeiro fazer oposição. Não sendo assim, só com sorte. É como se o partido esperasse que a imprensa de oposição faça por ele, nas próximas eleições, o que Itamar fez em seu tempo: dar-lhe o poder de presente. Mas, para nossa maturidade democrática, precisamos de uma oposição que trabalhe, lute, em suma, repetindo-me mais uma vez: que dê seu suor pela política.
Renato Janine Ribeiro é professor titular de ética e filosofia política na Universidade de São Paulo. Escreve às segundas-feiras